【王琛】1975年东帝汶危机中美国对印尼的政策——基于美国解密外交档案的分析
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［摘要］1975年东帝汶危机的爆发缘于东帝汶独立革命阵线领导的反对葡萄牙殖民统治的民族独立运动，进而引发大国势力介入，最终导致印尼的侵占。由于印尼独特的地缘战略地位，美国对印尼的政策成为越南战争后美国稳定东南亚地区、遏制共产主义阵营的战略基石。维护美印(尼)战略友好合作关系成为美国对印尼政策的主旨。为此，从危机爆发到印尼对东帝汶的侵占，美国从冷战全球战略出发，以美国国家利益最大化为基准，对印尼实行了默许、支持和加大援助的政策。由此，东帝汶在危机及被占期间发生了严重的人道主义灾难。东帝汶危机期间美国对印尼的政策演变揭示，美国高举的捍卫国际法、民族自决、民主、人权等原则和口号在美国现实主义外交政策面前往往不攻自破。
［关键词］1975年东帝汶危机; 美国对印尼政策; 援助; 美国外交政策； 冷战
［作者简介］王琛，暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院国际关系专业2016级博士研究生。
本文刊载于《东南亚研究》2017年第3期。
冷战时期，美国为防止苏联势力在东南亚地区扩展，维护自身在该地区的战略利益，对印度尼西亚实施了重点拉拢政策。随着美国在越南的失败，在其东南亚政策中印尼的战略地位进一步上升，维护美印（尼）关系成为其东南亚政策的重点之一。近年来美国“重返亚太”战略的实施，使东南亚再次成为热点地区，印尼作为地区大国势必是美国的战略重点，因而美国对印尼的政策也成为研究热点问题。
在战后美国对印尼政策演变过程中，两次东帝汶危机是研究的重点问题之一。学术界对1999年东帝汶危机有较为深入的研究，且对冷战时期美国的印尼政策，大多数研究都是集中于特定时期以及越战前后[1]，而关于1975年第一次危机中美国对印尼政策的研究却不多，对此研究大多是与后一次危机做对比研究，且较为粗略[2]。本文根据美国最新解密的档案，尝试以东帝汶危机作为个案，就此问题进行较为系统的梳理和分析，旨在深化对美国冷战时期的印尼政策的认识，以期对理解美国外交政策的实质有所助益。
一 冷战时期美国对印尼政策的演变
印尼独立之初，美国便开始对其实施拉拢政策。1950年杜鲁门批准给予印尼警察部队500万美元的军事援助，以保证印尼国内“反对共产党侵犯的”安全[3]。同年，美国进出口银行宣布为了重建印尼经济, 同意借给印尼1.2亿美元作为支付美国货物的款项[4]。艾森豪威尔政府时期美国突出美印（尼）关系在东南亚地位，确定对印尼政策目标：“防止印尼倒向东方阵营，让印尼认识到与西方合作才是印尼国家利益的最优选择。为此，美国应帮助稳定印尼的政局，以防止共产主义势力上台。”[5]肯尼迪为增强苏加诺对美国的信任，帮助印尼解决西伊里安问题，同时继续秘密扶持印尼陆军，扩大陆军在印尼的影响，以对抗印尼共产党。随着苏加诺政权逐渐倾向于共产主义阵营，约翰逊政府将印尼作为遏制对象之一。美国驻印尼大使在1965年6月5日发给国务院的电报中指出：“印尼当前与美国政府所追求的形成敌对状态……印尼将成为国际共产主义的急先锋……我们应该停止把印尼视为自由世界的一部分。”[6]同年9月爆发的“九·三○事件”成为转折点，受到美国支持的印尼陆军迫使苏加诺下台，陆军掌权。1966年苏哈托上台后，美印（尼）双边关系进入“蜜月期”，美国至此成功地将印尼纳入其东南亚战略之中。到尼克松时期，虽然美国实力相对衰落，推行战略收缩，但仍然给予印尼大量援助，换取印尼在其他问题上的合作。1971年，美国发展援助委员会（Development Assistance Committee，DAC）以及多边组织向印尼提供了价值5.92亿美元的官方发展援助(Official Development Assistance,ODA)[7]。其中2.27亿美元是由美国提供的，占援助总数的38%[8]。另外，尼克松与苏哈托之间还建立了秘密的“特殊渠道”[9]，可见美国对印尼的重视程度。尼克松因水门事件下台后，福特入主白宫，然而在处理对印尼政策时，福特不仅面临国内国际环境的变化，而且东帝汶问题也在他上台之初就出现了，因此福特政府处理对印尼政策都是围绕这一问题而展开的。
二 1975年东帝汶危机与美国的“默许”态度
东帝汶原属葡萄牙殖民地，1974年4月25日葡萄牙爆发“康乃馨革命”，葡萄牙新政府宣布放弃殖民地。葡萄牙人的撤离促使了东帝汶政治党派的增长[10]，各政党开始掀起政治运动，并形成三大政治势力：东帝汶民主联盟（Timorese Democratic Union, UDT），主张在葡萄牙的旗帜下，逐渐实现自治；东帝汶人民民主协会（Tiomorese Association for Popular Democracy，简称“Apodeti”），受到印尼的支持，主张同印尼合并；东帝汶社会民主协会，后改为东帝汶独立革命阵线（Revolutionary Front for Independent East Timor，简称“Fretilin”或“革命阵线”），被认为是左翼政党，政治主张最为激进，主张先实现自治，最终走向独立。由于各派系产生政治分歧，最终导致东帝汶爆发内战。
东帝汶问题出现之初，美国政府并不想卷入其中，多次表示不打算干预东帝汶的政治走向。因此在得知印尼要吞并东帝汶时，基辛格对此的看法是，美国政府准备接受任何与帝汶人民的意愿一致的结果，美国政府不愿意以任何方式卷入其中，并且认为东帝汶并入印尼将是最可行的解决方案。然而，“印尼采取武力方式来控制东帝汶，将会对美国对印尼的援助计划造成严重的影响，甚至会暂停援助计划。”[11]1975年2月，美国驻印尼大使纽森（Newsom）向美国国务院递交一份报告表示，印尼正在为吞并葡属帝汶做准备，考虑到各种因素，纽森建议美国在此时保持沉默，以免卷入其中[12]。针对可能出现的情况，1975年3月4日美国国安委评估了不同应对措施可能产生的结果：若美国制止印尼的行动，无论印尼怎么样做，都会有损害两国关系的危险；若美国不制止印尼，且印尼方面不采取任何行动，那双边关系将处于良好的状态（in good shape）；但是若印尼采取进一步行动，那双边关系将处于糟糕的状态（in worse shape），国会也会因此做出相应的反应，可能要求中断对印尼的援助，如此的话，无论葡属帝汶结局如何，都不利于美国；为此，美国需告知印尼：美国与葡萄牙商讨的最终计划是葡方与印尼协作，维护东帝汶的稳定[13]。
8月16日东帝汶内战爆发，美国对东帝汶的事态表示关注，但美国“除了对民众的福祉和自决权表示人道主义的关怀外，唯一关心的是：事态变化是否影响美国与印尼的关系，以及葡属帝汶并入印尼后对地区稳定是否产生影响。”[14]美国公众反对印尼接管葡属帝汶，另外“美国向印尼提供的美式装备若在印尼武力接管该地区时被使用到，将违反美国《对外援助法案》，从而导致国会终止向印尼提供军事援助，影响双边关系。因此美国不考虑为劝阻印尼政府而做出任何具体行动。”[15]同时，美国国务院向印尼表示：“美国利益在于与印尼保持良好关系；美国认为应该由当地民众和地区相关国家来决定（issue shouldbe determined by inhabitants themselves and by Timor' neighbors）；东帝汶和平地并入印尼将对美国不会有负面影响，但武力的手段可能会影响到美国对印尼的军事援助；美国不想造成向印尼政府施压的印象，但印尼应该考虑到一些潜在的影响。”[16]纽森随即将“美国的不干预但希望印尼以和平的手段来接管的政策态度告知了印尼。”[17]9月3日纽森与印尼代理外长穆赫塔尔（Mochtar）举行会谈，穆赫塔尔询问美国对于印尼着手处理东帝汶问题的态度。纽森表示美国不会直接干预此问题，美国的主要利益是“要看此问题会不会对美国与印尼的关系造成影响”，“美国不反对葡属帝汶并入印尼，希望印尼能以民族自决的方式来进行，并要保证该地区的和平。”他还指出由于美国国会和国务院对此的态度未知，因此“在不对最终的政治结果做出预先判断的情况下，印尼要做的是保持克制，维持东帝汶的秩序以及葡萄牙所制定的规则。”[18]
然而随着革命阵线在东帝汶内战中逐步取得胜利，对于印尼将要使用武力来解决此问题，美国的政策态度开始有所转变，由之前的“不干预”政策转变为“沉默”政策。1975年9月5日基辛格与印尼外长马利克（Malik）举行会面，马利克表示印尼担心如果东帝汶的局势仍旧得不到解决，将会对印尼的安全造成威胁。对此基辛格仍旧希望印尼保持耐心，马利克向他解释“由于东帝汶的局势变化太快，印尼有必要采取相应的行动”，但此事还是要看葡萄牙方面，因此他希望美国能与葡方沟通。而基辛格表示如果葡萄牙不是左翼政党胜出的话，那就可以进行沟通，以帮助印尼[19]。然而在1975年10月8日得知印尼将采取武力吞并东帝汶时，基辛格与国务卿助理哈比卜（Habib）进行会谈，哈比卜表示“印尼不会让东帝汶独立的，美国在东帝汶没有太多的利益，因此建议美国政府保持沉默，不做任何的回应”[20]。基辛格虽然表示这不符合“道德”，但同意保持沉默，包括让美国驻联合国代表团不发表任何声明[21]。至此，美国在此问题上已经明确地选择了“沉默”政策。
1975年12月6日福特访问印尼并与苏哈托举行会谈，而此次会谈也加速了印尼的吞并行动，至此，美国在东帝汶问题上采取的政策由“沉默”转向“默许”印尼入侵。会谈中，福特和基辛格表示美国重视与印尼的关系，表示希望与印尼进行广泛合作，尤其是在维护东南亚地区安全和防范共产主义阵营方面需要印尼。在谈到东帝汶问题时，苏哈托表示，“印尼并没有领土野心，只是担心自身的安全。东帝汶的革命阵线受到共产主义阵营的影响，并且在没有征得其他方面同意的情况下宣布独立，这对印尼的安全构成了威胁。如果不能保证印尼和地区的和平，印尼有必要采取行动。”[22]福特和基辛格向苏哈托表示了解印尼在东帝汶问题上的意图，若印尼觉得有必要在东帝汶采取激烈的行动（drastic action），他们不会反对。基辛格强调：“无论印尼怎么做，美方将会尽可能地以最佳的方式处理。并且希望在福特访问结束回国之后印尼再采取行动，这样的话他们能够使其他人不会在未经允许的情况下来谈论此事……也可以采取措施避免美式武器可能造成的问题。”[23]为应对东帝汶问题，印尼的财务和装备需求非常大，需要美国的援助，就此基辛格向印尼外长马利克表示：“虽然美国政府受到国会的压力要减少对印尼援助，但美国政府会尽可能保持现有援助。”[24]
这次会谈的重要性对于印尼来说非同寻常。直到1975年8月，苏哈托对于采取军事行动的打算还是矛盾的，很长时间里犹豫不决[25]，主要原因是苏哈托考虑武力行动会遭到其他大国尤其是美国的反对。而印尼在得到美国的默许的情况下，于1975年12月7日开始实施 “莲花行动”，入侵东帝汶。
印尼开始入侵后，1975年12月9日美国国家安全委员会讨论并通过了NSC8114号文件，认为“实现美国的利益最好的方式是由印尼来主导此问题”[26]。由于葡萄牙向联合国申诉，并且与印尼断绝外交关系，就此双方有可能发生武装冲突，而美国所能做的是调解工作。在此次行动中，媒体报道了美国国会关于美式武器使用的问题，并且指责印尼在占领帝力期间屠杀无辜平民等等[27]。但“美国在东帝汶没有任何实际利益，最好的实现美国利益的方式是保持超然的态度，即美国持不置可否的公开立场；若在联合国投票，建议美国投弃权票。甚至于白宫或其他行政机构的新闻发言人都不做任何评述，否则有可能被记者解释为美国将支持印尼或支持葡萄牙，从而影响美国与这些国家的双边关系。”[28]
12月17日美国驻印尼大使馆向国务院表示，“我们在东帝汶问题上所采取的政策，尤其是我们在联合国大会上投了弃权票，到目前为止使得我们完整地维护了美—印尼关系。”[29]还建议美国“在安理会上的态度要与联合国大会上的一致，对任何印尼方面不可接受的解决方案，投反对票，或至少投弃权票。”[30]
印尼在入侵东帝汶的过程中大量使用了美式装备，导致美国国会对军事援助进行了调查，从而使得美国对印尼的援助政策受到影响。1976年1月28日纽森与马利克举行会谈，马利克希望能得到美国的军事援助以促进吞并东帝汶的行动，纽森对此表示：“美国在当下需要面对的是进一步提供紧急装备，帮助（印尼）解决完全占领东帝汶的困难。”[31]而在向国务院提供建议时，纽森表示美国的基本目标应是保持与印尼高层的牢固关系，而美国的军事装备供应是维系这一关系的重要保障。他认为美国“可以根据印尼政府的国防行动来制定我们的方案，并宣称印尼政府是为国内安全和合法防卫的目的而采取行动的，从而不违背《对外援助法案》的第502项条款。”[32]由于美式武器的使用问题，国会可能终止对印尼的对外军售援助，纽森建议“国务院和国防部应采取替代政策，继续对印尼实施援助。”[33]1976年1月美国国务院悄然停止了对国防部向印尼转交更多的军事装备的授权，但没有正式暂停，也没有关于此行动的公开声明。然而基辛格在结束对非洲的访问之时，决定重新授权转交[34]。美国政府虽然受到了国会等方面的压力，但对印尼的援助，尤其是军事援助方面在实质上没有受到重大的影响。1976年6月29日，印尼外长马利克访美当天，基辛格在与马利克进行会谈之前所召开的内部会议中就表示，在经济援助方面希望能给予印尼体面的PL-480条款，军事援助方面，1976与1977财年将提供1300万美元的物资以及2300万美元的对外军售（Foreign Military Sales）贷款[35]。
从以上分析可以看出，从东帝汶问题出现，到印尼入侵东帝汶，美国对此问题一直是对外不公开发表任何声明，表面上保持所谓的不干预的“沉默”政策，但实际态度是，默许印尼对东帝汶的吞并，正是这种默许的态度为印尼的入侵大开绿灯，从而使得印尼吞并东帝汶成为可能。
三 美国对印尼政策演变的原因及其影响
（一）影响美国政策演变的因素
1.冷战的格局
在冷战两极格局之下，美国的首要战略目标是与苏联和共产主义阵营进行对抗。20世纪70年代美国的实力相对衰落，迫使美国在东南亚实施战略收缩，同时“鉴于在东南亚，印尼是最重要的反共力量，其战略地位不断突出”[36]。为保证在东南亚的利益，美国必须维护好与印尼的良好关系，并将印尼建成东南亚的“桥头堡”，防止苏联势力在东南亚的扩张。1975年7月5日的一次会议中基辛格对苏哈托做出如下评价：“苏哈托是个坚定的反共分子……但我们必须小心印尼……因为他们曾从苏联获得过所需要的军事装备。”[37]当天在他与马利克的会谈中，马利克谈到“新形势”下的印尼的角色，而此处的“新形势”是指共产主义在东南亚的扩张，在这种情况下，为对抗共产主义，印尼需要美国的援助与合作[38]。在东帝汶问题上，由于革命阵线被认为是倾向于共产主义阵营的，而且革命阵线宣布东帝汶独立时得到苏联等国家的承认，因此印尼担心一个左派的东帝汶作为自己邻邦会对印尼产生极大的影响，因而要吞并东帝汶以防止这种影响。而美国在冷战格局之下，需要印尼来对抗苏联，加之，苏哈托政府是反共的积极分子，因此美国给印尼提供了大量的援助，并且对印尼在东帝汶的行动采取了默许的态度，进一步拉拢印尼来抗衡苏联。
2.越南战争以及地缘政治
冷战时期，由于印尼在东南亚地区所处的战略位置，美国一直都把印尼作为其在东南亚地区的战略重点拉拢对象。从美国投入的时间和精力看，20世纪50年代末至60年代，在整个亚洲国家只有越南高于印尼[39]。越南战争使中南半岛和东南亚地区的局势发生了变化，越南在此地区的实力大增，后又引发了柬埔寨问题、越泰边境冲突等问题，而印尼在此时期的东南亚发挥着重要的影响力，是制衡越南的最为重要的力量之一。鉴于印尼的疆域范围，尤其是其所控制的海域以及重要海洋通道对于美国的海洋战略具有十分重要的意义，因而与印尼保持良好的关系有利于美国的海权在东南亚地区保持优势，尤其是防止越南等东方国家取得海上优势，以维护美国在该地区的战略利益。因此在越战之后，印尼成为美国在东南亚地区重点拉拢的对象。由此，美国在1975年爆发的东帝汶危机中，对印尼的行动采取默许支持的态度，并且保持甚至加大了对印尼的军事、经济援助，以此来维护与印尼的良好关系，获取印尼在其他问题上对美国的支持，加强印尼在东南亚作为“桥头堡”的作用。
3.石油危机
1973年10月石油危机爆发，石油输出国组织（简称“欧佩克”）进行石油禁运，导致石油价格上涨，引发了世界性的经济危机，美国经济也受到严重的影响。印尼具有丰富的石油资源，当时是欧佩克成员国之一。1966年印尼的外汇储备为负数，其经济方面的负责人还要到处请求延期偿还债务，而到了1974年的石油价格革命（the oil price revolution）之前，印尼已经建立起14.92亿美元的外汇储备，其货币也成为硬通货[40]。可见在石油危机中印尼是获益颇大的，这也影响到美国对印尼的援助政策。1973年11月24日基辛格所批准的NSC6326号文件中就提到：“针对印尼的石油收益和储备水平，几乎没有合适的经济理由让国际开发署的援助水平翻倍，况且国会肯定对此不会通过。”[41]在石油价格方面，美国多次表示希望印尼利用其在欧佩克中的地位来发挥影响，以降低石油价格。基辛格1975年7月5日在与马利克的会面时表示，美国给予印尼援助和贷款，期望印尼在石油价格上发挥对欧佩克的影响[42]。在7月5日当天福特与苏哈托的会晤中，福特表示在军事、经济援助等其他方面给予印尼支持，而苏哈托则表示在石油问题上支持美国[43]。
4.相关国家的影响
正如米尔斯海默尔（John Mearsheimer）所说：“大国对国际政治所发生的变故影响最大。所有国家——不管是大国还是次大国——其命运都从根本上取决于那些最具实力的国家的决策和行为。”[44]此次东帝汶危机中，相关地区大国的介入对美国的政策有所影响，尤其是受到葡萄牙与澳大利亚的影响。葡萄牙在1974年“康乃馨革命”后建立的新政府宣布放弃葡属殖民地，其中包括东帝汶。当印尼政府要吞并东帝汶时，葡萄牙与印尼进行了多次交涉，提出反对。但由于葡萄牙自身在政变之后政局尚不稳定，无力干涉太多，虽然在印尼入侵时，有葡萄牙人员与革命阵线一同抵抗入侵，但这无法改变东帝汶被吞并的事实。葡萄牙后来将此问题向联合国提出了申述，也多次与印尼进行商谈，但结果毫无改变。葡萄牙是美国在欧洲的重要盟国之一，美国不想因东帝汶问题与葡萄牙发生矛盾，影响到美国在欧洲的战略，同时又要保证美国在印尼乃至东南亚的战略利益，因此美国在1975年东帝汶危机中没有进行直接干预，而是采取了默许印尼行动的态度，以确保美国与葡、印尼两国的良好关系。
由于澳大利亚是印尼和东帝汶的近邻，印尼在澳大利亚的亚太政策中具有十分重要的位置。1972年双方签订了《澳印(尼)大陆架划界协议》[45]，推动了两国关系的发展，而澳大利亚也开始了对印尼的大量经济和军事援助。因此澳大利亚可以说是东帝汶问题的利益相关方，加之其又是美国的盟友，因而美国与印尼在此问题必然要考虑到澳大利亚的态度。在1974年东帝汶问题出现之初，澳方对印尼将要采取的行动表示了默许。特别是1974年9月澳大利亚总理惠特拉姆（Gough Whitlam）与苏哈托举行会面时表示，澳大利亚倾向于东帝汶并入印尼的结果[46]。虽然印尼在开始入侵东帝汶过程中制造了“巴里布（Balibo）事件”[47]，杀害了五位澳大利亚的记者，澳大利亚国内特别是媒体界对印尼提出严厉的批评并要求政府对印尼入侵东帝汶采取强硬态度，但令人意外的是澳大利亚政府对此事件最终并没有做出任何强烈的反应[48]。虽然澳大利亚在东帝汶问题上与印尼出现了一些矛盾，但在印尼正式入侵东帝汶后，澳大利亚并没有进行干预，不过澳大利亚对此还是感到不满，在印尼邀请澳方参加成立东帝汶临时政府的仪式时，澳大利亚的态度不明确，最终没有接受邀请[49]。在东帝汶发生内战后，美国与澳大利亚就此问题保持情报共享并向澳方通告其“不干涉的计划”[50]。而在澳大利亚方面得知美国有可能因印尼入侵东帝汶而“暂停”对印尼的军事援助时，美国方面表示不会暂停，这样就避免使澳大利亚处于尴尬的境地，从而影响到澳方在印尼的计划[51]。1976年6月29日基辛格与马利克进行会谈时，马利克提到澳大利亚方面在东帝汶问题上对印尼表示不满的事，基辛格表示“澳大利亚新政府[52]在此阶段缺乏经验，但其利益与印尼相同”，美方认为“澳方最为关心的是巴布新几内亚，希望印尼在此问题上给予澳方更多的保证”[53]。印尼由此得到澳大利亚政府更为明确的态度，继而推动采取进一步行动。因此，在东帝汶问题上，美国希望把其盟友之间的矛盾维持在可调控的范围内，从而使美国在此问题上受到最少的损失或不受损失，达到利益最大化。如此在美国与澳大利亚进行沟通后，双方都采取了默许的态度。
5.相关决策人员
在此次东帝汶危机中，美国的相关决策人员在讨论和制定有关政策时起到了十分重要的作用。首先是国务卿基辛格，在此时期，他对美国的对外政策影响至关重要。当冷战进入美守苏攻的阶段，基辛格为维护美国的战略利益，采取所谓的“均势”战略，而在东南亚表现最为突出的就是美国对印尼的政策。为制衡苏联以及共产主义阵营在东南亚的扩张，基辛格需要印尼作为美国在东南亚地区的重要战略支点，因此保持与印尼的良好关系成为基辛格在1975年东帝汶危机时所首先要考虑的。在基辛格与苏哈托、马利克的会谈中，他就多次表示美国一直把印尼作为东南亚最重要的大国来对待。在对印尼援助方面，他表示美国将加大援助的力度。因此在东帝汶问题刚刚出现时，基辛格便批准通过了NSC1346-X号文件所制定的保持沉默的政策，并推测印尼迟早要吞并东帝汶[54]。基辛格及其幕僚们始终坚持“不干涉”的态度，使美国处于“超然中立”的状态，这种态度实际上是对印尼入侵东帝汶的一种默许。在做出最后决定中，福特总统起到了关键作用，签署批准了多项政策决定，最为关键的是他在与苏哈托进行多次会晤时，向苏哈托明确表示美国与印尼要保持良好的双边关系，尤其是在1975年12月的会晤中，福特向苏哈托表示默许印尼的行动，使得印尼放心地采取行动入侵东帝汶。另外，作为外交一线人员的美国驻印尼大使纽森，在整个危机期间向美国高层提供重要情报，并与印尼高层保持沟通。在向美国国务院提供决策建议时，纽森也多次表示从美国的国家利益出发应该采取不干涉的政策，而纽森的一系列情报与建议也得到了美国国务院高层的认可和批准。
（二）美国政策的影响
首先，美国对东帝汶问题的政策对于这一时期的东南亚地缘政治格局有所影响。越战失利后，美国在东南亚的战略收缩使得该地区出现权力真空，越南趁机谋求地区霸权，而苏联也借此机会扩大势力范围，东南亚地区局势呈现紧张态势。美国在东南亚虽然不像之前那样实施全面的扩张战略，也没有之前那样重点的军事介入，但美国通过经济、军事援助，特别是军事援助，扶持和拉拢重点的地区大国，使东南亚国家在自身事务上获得更多自主权的同时，防范苏联的渗透，以避免这些国家全部倒向共产主义。美国通过默许印尼入侵吞并东帝汶，并且保持对印尼提供较高的经济、军事援助，与印尼的关系在这一时期得到进一步稳固；而美国与澳大利亚在此事件中保持情报分享、政策沟通，两国关系得到进一步提升，同盟关系得到加强。美国通过加强与印（尼）、澳的关系，使印尼与澳大利亚在制衡越南和共产主义阵营方面发挥重要作用，进而使得该地区形成了新的平衡状态。但是，这并没有从根本上改变东南亚地区的冷战对峙局面。
其次，从对相关国家的影响来看，印尼得到美国的支持后，暂时获得新的领土并保证了自身安全，其实力有所增强，地区大国地位有所上升和稳固。但从长远来看，东帝汶却成为印尼发展过程中的一个负担，东帝汶独立运动并未因印尼的占领而结束，其独立人士的坚持反而使得印尼不得不花费大量的精力来应付此问题，从而影响了印尼自身的发展。更为重要的是，武力占领引发了东帝汶人道主义危机，使得印尼备受国际社会指责。印尼的入侵对于东帝汶来说，不仅延缓了东帝汶的民族独立和国家发展，所造成的严重的人道主义危机亦加剧了东帝汶的落后状况。
最后，美国在1975年东帝汶危机前后的印尼政策虽然在战略上稳定了东南亚，保证了美国在东南亚的战略利益，将印尼成功地转变为其在东南亚的“桥头堡”，但美国亦需为此对印尼进行大量的经济与军事援助，从而担起了巨大的援助负担，一定程度上影响了美国经济的发展；另外从国际道义上，美国为保证自身的利益，默许印尼吞并东帝汶，有失其大国责任，违背了民族自决的精神，影响了美国的国际威信。在1999年爆发的第二次东帝汶危机中，美国并未如前采取倾向于印尼的政策，而是向印尼施压，迫使印尼新政府同意举行东帝汶独立公投。究其原因，虽然有民主化浪潮的影响，但也是冷战结束后印尼在美国的东南亚政策中的地位有所下降的结果。加之美国国会和盟国，尤其是澳大利亚的推动，因而在澳大利亚采取干预行动时，“美国同意提供可靠的后勤保障”[55]。然而受科索沃战争的影响以及美国在印尼的利益所致，美国并未派兵参与，因为“如果把印尼逼得太狠，会造成（印尼）民族主义的反弹，如此会影响到美国的经济和军事利益”[56]。总之，从默许印尼入侵吞并东帝汶到支持东帝汶独立，美国对印尼的政策始终服务于美国的战略需求，实际上是为美国国家利益服务，是美国现实主义外交政策的一种表现。
结语
美国的现实主义外交政策由来已久，进入冷战后，从“杜鲁门主义”到基辛格的“均势外交”，现实主义外交政策更是盛极一时。现实主义外交政策强调权力与利益，重视大国间关系，均势战略思想是其典型代表。在1975年东帝汶危机中，美国外交决策部门以基辛格等现实主义思想者为决策核心，他们以美国自身的权力与利益为中心，为保持地区均势态势，维持与印尼这样的地区大国的关系，制衡共产主义阵营在该地区的影响，默许印尼对东帝汶的入侵行动，获得了印尼的信任，在其他国际问题上取得印尼的支持，从而维护了美国在东南亚地区以及全球的战略利益。然而东帝汶所要求的民族独立与发展却被忽视了，在冷战时期的现实主义政策面前，弱小国家的权益难以得到维护，甚至在当下的国际社会中也难以得到充分尊重。1999年东帝汶再次发生危机时，美国选择支持东帝汶独立，表面上是受到国内和盟国的压力，但根本原因是冷战的结束使得印尼在美国的东南亚政策中地位下降。虽然如此，美国与印尼关系并未僵化，因为美国在印尼还是有经济、军事等利益。总之，东帝汶危机中美国对印尼与东帝汶的政策充分揭示了美国所高举的捍卫国际法、民族自决、民主、人权等原则和口号在美国现实主义外交政策面前往往不攻自破。
注释
[1]有关冷战时期美国对印尼政策的研究可参见：刘大平：《美国对印度尼西亚的外交政策(1953—1961)》，东北师范大学世界史专业博士学位论文，2003年；孙丽萍：《印度尼西亚与美国关系研究（1945—1966）》，吉林大学世界史专业博士学位论文，2008年；马骏：《1958—1960年艾森豪威尔政府对印尼的“双轨政策”》，《世界历史》2005年第6期；代保平：《艾森豪威尔政府拉拢印度尼西亚军人势力政策的确立——美国外交文档解密》，《中南大学学报（社会科学版）》2010年第2期；刘国柱：《肯尼迪时期美国与印尼关系解析》，《历史教学》2001年第6期，等等。
[2]关于1975年东帝汶危机的研究可参见：王文奇：《被塑造的小角色——东帝汶走向民族国家的进程（1974—2002）》，吉林大学世界史专业硕士学位论文，2007年；张鹏：《从东帝汶问题的历史演变看澳大利亚的“西南太平洋主义”》，外交学院国际关系专业硕士学位论文，2001年；Jill Jolliffe, East Timor: Nationalism & Colonialism, University of Queensland Press, St. Lucia, Queensland, 1978; John G. Taylor, Indonesia’s Forgotten War: The Hidden History of East Timor, Zed Books Ltd,Pluto Press, Australia, 1991; Brad Simpson, “Solidarity in an Age of Globalization: The Transnational Movement for East Timor and U.S. Foreign Policy”,PEACE & CHANGE, Vol.29, No.3&4, July 2004, pp.453-481，等等。
[3] 白建才、代保平：《1956—1958年印度尼西亚外岛叛乱与美国的隐蔽行动》，《陕西师范大学学报（哲学社会科学版）》2007年第2期。
[4] Robert J. McMahon, Colonialismand Cold War: The United States and the Struggle for Indonesian Independence,1945-1949, Cornell University Press, 1981, p.319.
[5] U.S. Department of State,Foreign Relations of the United States（hereafter FRUS）, 1955-1957,Vol.22，p.155.
[6] FRUS, 1964-1968, Vol.26, pp.267-269.
[7]官方发展援助又称“政府开发援助”，包括国家间的ODA和多边国际组织的ODA，其援助主体包括国家，也包括国际组织。前者是一种国家之间具有战略意义的经济性、政策性的政府行为；后者主要是指由经济合作发展组织(OECD)下属的“发展援助委员会”对发展中国家提供的赠予比率不低于25%的大规模经济援助。文章此处“发展援助委员会”中的国家包括澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、丹麦、法国、德国、意大利、荷兰、瑞典、瑞士、英国以及美国。参见Thomas J. Bellows, “The United States and Southeast Asia”, WorldAffairs, Vol.137, No.2, Fall 1974，pp.95-117.
[8] Thomas J. Bellows, op.cited, p.113.
[9] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12,p.457.
[10] James Cotton, East Timor,Australia and Regional Order: Intervention and Its Aftermath in Southeast Asia,Routledge Curzon, 2004, p.6.
[11] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12,p.521.
[12] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12,p.521.
[13] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12,pp.532-533.
[14] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12,p.568.
[15] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12,p.568.
[16] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12,p.568.
[17] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12,p.570.
[18] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12,p.576.
[19] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12,p.578-580.
[20] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12,pp.589-590.
[21] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12,pp.589-590.
[22] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12,pp.604-607.
[23] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12,pp.604-607.
[24] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12,p.610.
[25] Geoffrey Robinson, “If You Leave Us Here, We Will Die”: How Genocide was Stopped in East Timor, Princeton University Press, 2010, p.60.
[26] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12,pp.614-616.
[27] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12,pp.614-616.
[28] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12,pp.614-616.
[29] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12,pp.620-621.
[30] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12,pp.620-621.
[31] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12,pp.636-637.
[32] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12,pp.643-644.
[33] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12,pp.643-644.
[34] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12,p.649.
[35] FRUS,1973-1976，Vol.E-12,pp.658-659.
[36] James Cotton, East Timor,Australia and Regional Order: Intervention and Its Aftermath in Southeast Asia,Routledge Curzon, 2004, p.37.
[37] FRUS，1973-1976，Vol.E-12，p.546.
[38] FRUS，1973-1976，Vol.E-12，pp.549-550.
[39] Jaechun Kim, “U.S. Covert Action in Indonesia in the 1960s: Assessing the Motive and Consequences”,Journal of International and Area Studies, Vol.9, No.2, 2002, p.64.
[40] Bruce Glassburner, “In the Wake of General Ibnu: Crisis in the Indonesian Oil Industry”, Asian Survey, Vol.16, No.12, 1976, p.1101.
[41] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12, pp.474-475.
[42] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12, p.554.
[43] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12, pp.562-563.
[44]〈美〉约翰·米尔斯海默著，王义桅、唐小松译《大国政治的悲剧》，上海人民出版社，2003年，第5页。
[45]澳大利亚与印尼就帝汶海大陆架划界所达成的协定，参见于金翠：《论澳大利亚和东帝汶关于帝汶海海洋划界和资源争端的解决》，外交学院国际关系专业硕士学位论文，2010年，第5-8页。
[46] James Cotton, East Timor,Australia and Regional Order: Intervention and Its Aftermath in Southeast Asia,Routledge Curzon, 2004, p.26.
[47]五名澳大利亚记者于1975年10月死于印尼边陲小镇巴里布，印尼声称是印尼士兵与东帝汶独立战士的交火导致五位记者丧生。澳方出于维持两国关系的考虑，从未对此说法有过任何质疑，直到2009年影片《巴里布》公映，才引起了澳方对此事的再次关注。
[48]刘鹏：《冷战后澳大利亚对东帝汶政策的转变：原因及其影响》，暨南大学国际关系专业硕士学位论文，2008年，第15页。
[49]在对待东帝汶的态度上，澳大利亚表示：“即使我们强调这不是我们的本意，但我们仍旧会同意（东帝汶并入印尼）”（This remains so even though we stress that this was not ourintention）。参见澳大利亚官方解密档案：Department of Foreign Affairs and Trade, Australia and Indonesia’s Incorporation of Portuguese Timor, 1974-76, Melbourne University Press, April 30, 2000, p.778.
[50] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12,p.568.
[51] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12, p.631.
[52]即费雷泽政府（1975年11月11日-1983年3月11日）——笔者注。
[53] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12,p.679.
[54] FRUS, 1973-1976, Vol.E-12, pp.533-534.
[55] James Cotton, East Timor,Australia and Regional Order: Intervention and Its Aftermath in Southeast Asia,Routledge Curzon, 2004, p.75.
[56] Joseph Nevins, “The Making of ‘Ground Zero’ in East Timor in 1999: An Analysis of International Complicity inIndonesia’s Crimes”, Asian Survey,Vol.42, No.4, July/August 2002, p.638.
【责任编辑：吴宏娟】
本文刊载于《东南亚研究》2017年第3期。